摘 要：面对高等教育日渐沉重的财政投入并顺应“政府再造”的世界趋势，台湾自2001年开始积极推进公立大学行政法人化方案，至今仍争议不断。文章除详述台湾公立大学争取法人化之沿革、行政法人化之具体内容以及大学法律地位改变之职能转化外，还从法律、财务、治理、监督多个层面评析发现，公立大学行政法人化，确实有利于大学自主与自治，但却非关键因素，如何审慎设计前瞻可行之内部治理结构、大学才能真正有效运作以完成学术、教学等目标进而提升竞争力。
关键词：行政法人；政府机关；公立大学
作者简介：王玉芳，女，北京大学教育学院博士研究生（北京 100080）。
一、政府与大学关系调整的国际趋势
大学与社会的互动总是不断进行的，正如同Burton Clark所提出之高等教育协调三角：政府、市场、大学，正说明“政府”与“市场”向来是大学所面对的两股主要外力。近年在全球高等教育快速扩张的同时，也造成各国沉重之财务负担，最直接的冲击便是政府对于大学控制的松动。许多国家为了减轻财政负担并维持高教品质，开始试图调整与大学间之关系以为因应，尤其传统上采行控制模式之政府，往往将高等教育视为国家的权利与义务，对于大学发展与经费投入的控制较深，因此面对逐年攀升的高教经费需求更显捉襟见肘，只好逐步解除对大学之各项管制，赋予更大的自主空间，并同时考核办学绩效，以确保高教质量，例如现代德国依照《基本法》第五条第三项中对于学术自由之明文保障，以推动公立大学公法人化；日本于1999年7月16日修正通过“独立行政法人通则法”作为共通性的法律架构，继而配套出台个别独立行政法人之名称、目的、业务范围等事项，建构一套公立大学独立行政法人的完整制度，使之成为日本大学改革一环；韩国则于2007年3月9日完成一份“国立大学法人化法”立法草案，依据立法理由申明法人化之主要目的是“为了要将现有政府组织形态之死板、非自主性、维持现状型的营运体制，转换为具有柔软且自主性变化指向型的营运体制，以提升国立大学的竞争力，并在大学自主下，建立与促进自我的发展，以建构出有特色的教育、研究系统”。[1]
二、台湾公立大学争取法人化之沿革
在台湾，由于大学的研究功能、教育任务与其他行政机关的职能差距日深，加上学者从近代高等教育发展史的观点，强调大学并非自政府组织之下所派生，因此，早自1990年起，即要求将公立大学与政府机关脱离，并赋予法人地位之呼声与争取行动便已展开，其实法人化的诉求是80年代台湾大学民主运动的延续，但直至2001年台湾当局为推行新公共管理之“政府再造工程 ”(government reengineering)，台湾公立大学法人化才得到进一步具体发展，其发展历程简述如下。
（一）第一时期(1982-1995)：推动校园民主、争取财团法人化
自从1982年台湾各大学学生推动校园民主运动开始，维护大学学术自由、建立民主机制的呼声不断，加上司法院大法官提出几项重要解释：大学法及其施行细则中关于大学共同必修科目（释字第三八○号）、大学内部设置军训处（释字第四五○号）以及大学教师晋升办法（释字第四六二号）等规定应属大学自主范围，大学法及其施行细则强制规定之，有违宪法保障大学自治之意旨。这几项释宪文的陆续出台更起推波助澜之效，足见现行大学法已不能适应当前大学发展需要，亟待通盘检讨修正。此时以台大为首的公立大学纷纷要求比照私立大学成立财团法人之呼声达到高峰，争取在法律地位、财务、人事、课程、研究各方面得到完全之自治与自主，造成公立大学与“教育部”之间关系紧张。因此在各界敦促之下，“教育部”筹设“大学法修法项目小组”着手修正大学法，于1994年完成修正报立法院审议。
（二）第二时期(1996-2000)：法人化议题降温、维持附属机关地位
涉及公立大学法人化的“大学法修正草案”由于争议性甚高，一直迟迟未能完成修法，两年来政府与大学对于成立法人的具体资格条件有更深入的了解后，台湾行政当局明白其中有关校产之归属与划分议题，将成为公立大学能否脱离政府的关键，倘若各校财团法人化之后，只要政府拒绝直接赠予，各校除自筹经费向政府购买赎回外，也只能向政府定期“租用”现有校产以继续教学研究活动，由于各校代管的财产规模甚大，因此各校纷纷知难而退，法人化议题因此降温，公立大学依然维持附属机关地位，政府与公立大学的紧张关系暂时得以缓解。
（三）第三时期(2001-)：启动政府再造工程，公立大学法人化终获支持
1.启动政府再造工程：迈入21世纪的台湾面临着全球化的压力，提升竞争力乃成为政策主题，其中政府体制的调整及政府效率与效能的提高，便成为重中之重。2001年10月“总统府”设立“政府改造委员会”，集合各方专家学者分别针对“弹性精简的行政组织”、“专业绩效的人事制度”、“顺应民意的国会改造”等议题进行了讨论。2002年5月27日成立“行政院组织改造推动委员会”，确定政府组织调整的四大方向[2]：去任务化、地方化、法人化、委外办理。
2.明令适用“法人化”对象应至少符合以下特点之一：不具强制性、适合企业化管理者；需独立反映社会多元利益或高度专业需求者；基于外交（两岸）关系特别考虑者；适合民营化但无法自足，基于过渡阶段考虑者四项。由此观之，行政法人之创设与规划，系师法日本的“独立行政法人”制度，并参考德国“公法人”制度。与日本相似处在于调整之理念深受英国Agency制度推展之成效影响，而公立大学也被列入法人化对象之中。
3.确立公立大学行政法人化：2003年6月11日“行政院”第2843次会议“院长”指示：“21世纪是知识经济的时代，大学竞争力即为政府竞争力之重要指标……大学教育面对前所未有的挑战与变动，宜以新的思考模式，采纳新的管理机制……公立大学改制为行政法人，系提供公立大学另一种更具弹性、更自主的选择，在尊重学校意愿之前提下，将仍获得政府经费补助，但在人事、经费的使用方面可不受公务体系之束缚，让公立大学进一步自由化、强化竞争力”。公立大学历时20年的法人化努力，至此，在“政府再造工程”的大政策之下，终于得到台湾行政当局的支持。
三、行政机关转为行政法人之差异
在了解台湾公立大学争取法人化的过程后，进一步探讨调整政府与大学关系，是否真能提高各校的竞争力前，宜先针对台湾公立大学法人化前后的法律定位、自治任务、权力归属以及人事与财务等内容进行比较与说明。
有鉴于目前台湾所有公立大学皆隶属于“教育部”，在行政法中应划归为行政机关，因此下表拟聚焦于“行政机关”与“行政法人”的比较，进一步剖析公立大学法人化之后职能的转变。
（一）法律定位
在法律体系中除自然人具有“权利主体”地位，基于行政能力目的亦可创设具有权利之组织，称为法人，法人与自然人共同构成民事主体，赋予其享有权利、承担义务的资格，此乃法人的权利能力。反观行政机关则泛指各级各类行政部门，在法律上并非权利义务之“最终归属者”（政府才是），仅为行政主体之部分，本身不具备独立的权利与义务。
（二）自治任务与决策所在
行政机关是各级政府的部分，因此其自治任务属于政府任务的“法定分配”。即以其法定职掌为主，其余交办事项称之委任；行政法人则与政府在法律上同为法人，因此其所担负者为政府任务的“转移”， 其余交办事项称之委办。
（三）人事自主权
台湾的行政机关成员以公务人员为主力，对其聘用、待遇、权益保障等都明文规范，行政法人在人事进用方面将自订人事规章，依专业需要聘用，因此不必具备公务员资格。
（四）财务自主权
为了防止贪渎、浪费并提升采购效率与质量，政府会计与采购作业规定等繁文缛节往往造成学术研究之束缚，所以行政法人只需拟具财务规划书向董事会报告。
（五）行政自主权
在行政一体原则之下，机关应服从上级机关的指挥监督，因此现行公共任务往往不尽如人意。公立大学改采行政法人制度后，“教育部”仅能执行违法与否的“适法性监督”，而不能行使介入权做“适当性监督”。
（六）监察审计
行政法人虽不必如行政机关每年编制会计决算报告送监察机关审计，但应设监察会以健全会计制度，公开其年度财务报表及年度营运等相关信息。
四、大学法人化之评析
依据上述台湾公立大学寻求法人化的努力，无论在哪个时期、无论法人的具体内容为何，都有着共同的理念：剥离行政束缚、争取大学自主，以维护学术自由、提升大学竞争力。然而这个崇高理念与法人化间的内在逻辑是否吻合？似乎值得再酌。以下将从法律、财务、治理与监督几个层面评析之。
（一）法律层面
许多学者认为，目前台湾公立大学只是基于教育均衡发展与区域之需要于各地设置的高等学府，由于未具法人资格，因此在法律上仍属政府直接行政之一环，[2]而政治力的介入正是有碍大学发展的罪魁祸首，只有公立大学法人化之后，政府这个公法人才能将行政中部分统治权（部分教育公权力）割裂出来，透过法律将之转移给大学法人，如此方能实现大学自治与学术自主。然而部分学者依据德国经验则持不同的观点，认为只要赋予公立大学自治权，即使不具法人资格，其地位也将因此有别于一般政府机关，也将拥有更高的独立自主性。[3]更何况台湾的公立大学这几年施行教授治校后，不良的选举文化进入校园，饱受外界批评“校长政治化、教授派系化、职员骑墙化”，更凸显大学自治与学术自主之间的悖论。
（二）财务规划层面
争取在财务方面得到完全之自治与自主，一直是台湾公立大学优先争取法人化的重要诉求。事实上，公立大学与政府之间的关系早已悄悄进行“局部结构性”的财务改革——推行“公立大学校务基金制度”——这个制度的重点在于，鉴于传统公务预算层层限制，导致公立大学年度支出缺乏弹性，致使学校领导推动学术研究捉襟见肘、学校整体校务计划受限。因此“教育部”于1996年订定“公立大学校院校务基金设置条例”，成立“附属单位预算”，这种特种基金允许公立大学一切收支均纳入其中，每年年度结余不必再缴回公库，而是纳入基金循环孳息使用，同时责成学校必须提高财务自筹比例，除辅导各校开辟财源，并运用政策工具，协调“财政部”减免工商税务以鼓励商界捐助兴学，吸收社会资源投入教育事业以配合整体发展，从此政府得以减轻每年高教财务投入负担。可见虽然公立大学尚未完成法人化，但公立大学的财务已经先行松绑，当然台湾政府对于大学财务的主控权也开始松动。
（三）治理层面
具有行政法人地位的公立大学的校董事具有外部开放性，各界专家学者与社会人士得以参与校务，可藉由外部社会精英参与管理监督之模式，代替现行“教育部”监督学术之机制。然而校内治理机制的设计才是大学真正能顺利自主运作的关键，像1994年大学法修正版本中校外董事人数，不得低于全体董事总额之二分之一的设计，在台湾特殊的政经生态环境之下，政治介入校园依然大有机会，[4]所以备受外界诟病，至2009年“教育部”新规划的版本，则废除董事会的设立，在公立大学原有的最高的决策单位——校务会议——之下设置校务经营管理委员会，更细致地规划校务会议、校长与校务经营管理委员会三角治理关系，[5]这才是真正有助于大学提升自主能力的关键所在。
（四）监督层面
除现有财务控管措施监督之外，近来各大学也正逐步建立内部自我评鉴的机制，然其客观性与效能至今仍无法取得公信，未来仅具“适法性监督”的教育部，如何善用行政资源规划可行的配套法规，建立完善制度环境，将是另一大挑战。依据2009年的规划方案，“教育部”与公立大学之间的关系已经明文规定由传统上下直属的监督，转化为“目标-绩效”导向之监督，并细化为“参与校长遴选程序”与“评鉴关系”两方面，具体规定彼此的权责划分，不仅使得法人化政策的内涵日臻成熟，同时也降低学界与社会大众对于公立大学法人化的疑虑。
五、结语
虽然世界各国为减轻逐年攀升之高等教育经费的负担而逐步解除对大学之各项管制，赋予高等教育机构更大的自主空间，并同时要求考核具体绩效，以维持教育品质及确保竞争力。然而，台湾高等教育长期处于威权体制之下，充满集权的、管制的、封闭的性格，各大学养成依“教育部”指示办理的习性，除少数大学有自主意识走出学术自治发展外，其余大多数仍然墨守成规，一成不变。[6]
诚如，台大法学院许宗力院长表示：“公立大学的公法人只是大学自治的有利条件，而非必要条件”。由以上在法律、财务、治理与监督几个层面的分析更进一步得到确认。高等教育事务决定权由政府移转各大学，对于大学自治以及学术自由的维护，确实营造了更为有利的环境，但这并非关键因素，更重要的是政府与大学在体制改革之过程中，应优先检讨所处特殊政经、教育环境，再行参考各国之实例，审慎设计具前瞻性及可行性之内部治理结构，以调和政府与大学间之利益，真正协助各大学有效运作以完成学术、教学等目标，进而完成共同之目标以提升竞争力。
参考文献
[1]国立政治大学.法人化专题研究[EB/OL].http://pcl.nccu.edu.tw/doc8.html, 2007-12-19.
[2]董保城.我国公立大学法人化之评析及其对大学运作之影响[R].2002.28-29.
[3][6]康育斌.公立大学法人化之再思考[D].中正大学硕士论文,2003.25-26.
[4]汤尧.从资源管理谈大学治理之策略规划——二十一世纪高等教育的挑战与回应研讨会[J].淡江学报, 2004.10.
[5]国立大学法人化法制作业规划草案简报[Z]. 2009.37-42.
责任编辑：肖第郁
Adjustment of Relationships Between Government and University: A Study on Government Corporationalization of Public Universities in Taiwan
Wang Yu-fang
(School of Education, Peking University, Beijing 100871, China)
Abstract: Under the background of spiral increasing investments for higher education and reengineering of government sectors, the government corporationalization of public universities in Taiwan has been launched since 2001. However, the heated debate about the idea of “government corporation” still remains. This article presents the status of law for public universities shifting from government sectors to corporation bodies and points out that this might have limited help. After an analysis from such four dimensions as the status of law, the arrangement of finance, the mechanism of governance and its evaluation, it can be found that an more effective outlook on the school’s governance is of crucial importance.
Key words: government corporationalization; government sectors; public university
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